【提要】京津冀地区耕地、水资源严重短缺，农业产业结构差异较大，区域内农民贫富差距较大，京津冀现代农业协同发展需要完善的政策支持。本报告建议：建立完善统一的现代农业公共财政政策、共建共享的产业政策、区域内科技创新政策、严格的水土资源保护政策，加大对京津冀重大项目和基础设施建设金融支持。

一、“十三五”时期京津冀现代农业协同发展约束问题

1. 京津冀地区耕地、水资源严重短缺

京津冀人均耕地面积不足1亩，北京市仅0.17亩，不足全国人均水平的1/8；人均水资源222立方米，不足全国人均水平的1/9，水面萎缩，地下水位下降，不转变生产方式，农业发展、农民增收难以为继。水土资源紧缺要求财政资源向京津冀生态重点保护区县倾斜，将基本农田、水源地、生态湿地、生态公益林等区域作为财政转移支付的重点，加大财政扶持力度。

2.京津冀农业产业结构差异较大

京津地区以发展现代都市农业为主，农业产业结构较高，而河北省仍以传统农业为主，尚未步入现代农业发展阶段。京津冀三地农业产业结构差距较大。2012年，京津冀粮食播种面积分别为26.86、32.29、630.24万公顷；2013年，京津冀农业增加值占本省（市）GDP的比重分别为0.83%、1.31%、12.37%。京津农业产业结构接近，而河北省农业产业结构较低。

3. 京津冀区域内农民贫富差距较大

2013年京津冀农民人均纯收入分别为18337.5元、15841.0元、9101.9元,河北省农民人均纯收入仅为京津的49%和60%，尚有24个贫困县、200多万贫困人口，集中连片形成了“环京津贫困带”，“十三五”期间，京津冀促进区域农民整体增收、推进“四化同步”发展任务艰巨。京津冀区域内财政政策与扶贫开发政策应协同发力，提高扶贫开发成效，缩小区域内贫富差距。

4. 尚未建立京津冀现代农业协同发展机制

长期以来由于区域行政分割和体制机制约束，市场流通、质量追溯、农业信息等基础设施平台尚未实现有效对接，产业衔接、生态补偿、公共服务等协同机制尚在摸索，京津冀现代农业协同发展机制尚未建立，破解区域行政割裂、实现现代农业高效合作仍任重道远。

二、完善京津冀现代农业协同发展政策

1. 加大中央财政转移支付力度，完善京津冀现代农业公共财政政策

第一、建立中央财政对京津冀区域间差别化转移支付制度。加大中央财政转移支付力度，进一步扩大对贫困地区、生态涵养区、粮食主产区一般性财政转移支付资金规模；农业基础设施建设、科技成果转化、农民教育、就业、生态环境建设等专项转移支付，重点向河北省落后地区倾斜。在农业基础设施、生态建设、环境保护、扶贫开发和社会事业等方面安排中央预算内投资和其他专项投资时，河北省比照西部地区补助标准执行。中央对河北省安排的公益性建设项目，取消生态涵养区和贫困地区县及县及下配套，提高中央和省级支持比例。第二、设立京津冀现代农业协同发展基金。建立由中央和两市一省按一定比例共同出资，市场化运作的京津冀农业协同发展基金，积极引导社会资金投入，支持京津冀合作开展跨区域基础设施、产业技术创新、科技成果转化、重大项目建设、产业转移承接平台、生态建设和环境治理等建设。第三、完善京津冀现代农业公平补偿政策。探索区域间利益分享补偿机制，以粮食主产区利益补偿和生态补偿为重点，制定有利于区域公平发展的补偿政策，鼓励建立地区间利益协调与援助机制。

2. 建立共建共享的产业政策，促进京津冀区域间产业转移、产业落地和产业退出

一是探索建立区域内产业负面清单和区域间产业转移指导目录。明确各地鼓励类、限制类和禁类项目，作为政府管理投资项目、制定实施相关政策的依据；在此基础上，制定差别化的区域产业发展支持政策，为区域间产业转移和合理布局提供指导。二是建立京津冀三地共建项目合作管理和利益分享机制。研究跨区域共建园区的投资开发和运行管理模式，探索利益协同与分享机制，对新增地方税收留成按一定比例分成，对主要经济指标按比例分别计入。三是完善产业退出机制。通过财政支持、税收减免、土地增值部分返还等方式，有序引导首都农业非核心功能产业退出或转移。四是制定京津冀统一的农产品物流政策。建立区域内农产品“绿色通道”，逐步取消跨区域过路费和进入农贸市场的行政性收费，降低农产品流通成本。

3. 建立严格的水土资源保护政策，保障京津冀农业资源的可持续利用

一方面，严格保护耕地。在京津冀划定一批永久性基本农田，严格实行耕地占补平衡政策；探索土地保证金制度，对土地保护达标的地区给予返还，对未完成土地保护任务的区域扣除相应资金。制定实施差异化用地政策，用地指标适当向河北省倾斜，对河北承接京津农业产业转移重大项目可适当增加用地指标。试点土地发展权制度，对土地利用综合价值进行评估，以此为基础，对因土地用途管制造成的损失给予补偿。另一方面，推动水资源高效利用。根据不同区域水资源情况，完善水价形成机制，大幅提高水资源费或研究开展水资源税。合理划分京津冀水权，建立跨区域水权交易制度和统一的水权交易市场，推进用水指标有偿分配。率先在黑龙港流域开展跨区域水权交易试点。

4. 政策激发融资市场活力，加大对京津冀重大项目和基础设施建设金融支持

第一、政策鼓励金融机构加大对京津冀农业协同发展重大项目信贷支持。京津冀各级政府通过资本金注入和税费减免等方式，支持融资性担保机构从事涉农企业担保业务等，降低融资成本。研究制定产业转移重大项目差别化信贷政策，优先支持农业产业转移项目申请使用国际金融组织和外国政府优惠贷款。第二、政策鼓励金融机构加大对京津冀地区家庭农场、专业大户、农民合作社等的信贷、保险支持力度。探索赋予土地承包经营权、农业固定资产等抵押、担保权能。加快中小企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等的信用担保体系和服务体系建设，扶持再担保机构发展。第三、创新农业基础设施建设融资模式。探索建立促进社会资本参与农业基础设施建设与运行的合作机制，鼓励推广使用PPP等新型融资模式。支持津冀引入优质农业企业上市，推进三地产权交易场所互联互通。给予河北金融扶持政策，京津金融先行先试政策向河北延伸。

5. 统一京津冀科技创新政策，激发津冀现代农业科技创新活力

一是整合京津冀科技创新资金。整合现有资金，集中支持一批重大农业科技创新项目，力争在关键核心技术方面取得突破。中央预算内投资设立专项资金，支持京津冀创新链整合。二是统一区域内农业科技创新政策。推动统一区域性农业科技创新政策，支持中关村国家自主创新示范区股权激励、科技成果处置权收益权改革等试点政策率先拓展到天津河北地区。三是建立区域创新资质互认制度。三地分别认定的农业高新技术企业、成果、产品在税收减免等方面，实行区域内相同的优惠政策。探索实施三地人才智力共享协议，统一资格认定标准。

(南开大学滨海开发研究院 研究员)